Grundlovskampen i Nicaragua
Grundlovskampen i Nicaragua - 18.02.2007
Af Sven Gårn Hansen, Managua
Nicaraguas politiske liv har de sidste par år været præget af kampen om grundlovsreformerne fra januar 2005. Kampen har påvirket Mellemamerika Komiteens arbejde på flere måder, og er ikke slut endnu. Her er en introduktion til grundlovsstriden i Nicaragua 2005-2007.
Hvad er det for en strid?
I januar 2005 vedtog Nicaraguas parlament en række grundlovsændringer, som flyttede en hel del magt fra præsidentembedet til parlamentet.
Hvad drejede det sig om (jan 05)
Grundlovsreformen bestod af:
- Parlamentet tiltager sig ret til at godkende præsidentens udnævnelse af ministre og ambassadører.
- Oprettelse af et generalintendatur, udnævnt af parlamentet, som overtager en række offentlige service- og reguleringsvirksomheder (herunder telekommunikation, el, vand, og socialforsikring), som pt er underlagt diverse ministre.
- Oprettelse af et nyt ejendomsinstitut, hvis direktør udnævnes af parlamentet, og som overtager finansministeriets styring af landets meget alvorlige ejendomskonflikter.
Alt i alt en flytning af en hel del magt, en hel del kontaktflader til borgerne, og af to store politiske stridsklumper: ejendomsretten på landet og millionerne i den statslige socialforsikringskasse, der står for at skulle privatiseres efter krav fra Verdensbanken og IMF.
Hvorfor er det vigtigt (jan 05)
I Nicaragua har ejendomsretten siden 80ernes sandinistiske ejendomsreformer været et af de vigtigste politiske stridspunkter. Det drejer sig grundlæggende om hvem der ejer ca. halvdelen af landets gårde og plantager, og hvem der ejer meget af den jord, som storbyernes boligkvarterer er bygget på. Der er altså store økonomiske og sociale interesser på spil, som gør emnet både politisk farligt, politisk vigtigt, og økonomisk givtigt.
Udover at være en kamp om Nicaraguas mest synlige rigdom – jorden – mener mange at usikkerheden om ejendomsretten også er et stort problem for landets udvikling: alt for få tør investere penge i at udvikle landets landbrug, og dermed skabe indtægter og velstand.
Hver regering siden 1990 har haft ejendommen som det problem, de skulle løse, men er hver gang kørt fast i spillet mellem uforenelige interesser, og de mange personlige økonomiske gevinster, som spillet åbner op for. USA har også blandet sig ved at sætte sig op som ”beskytter” for et par hundrede nicaraguanske godsejere, som mistede deres jord under sandinisterne, og som i 80erne fik nordamerikansk statsborgerskab.
Bolaños-regeringen har været en ualmindelig passiv spiller på dette felt. Meget få bønder har fået skøde på deres jord under den regering. Det åbnede op for, at andre kunne gribe bolden og sige: hvis regeringen ikke vil gøre noget ved dette problem, gør vi det.
Kampen om de offentlige ydelser og om hvem de er til for (borgerne der vil have dem som en ret, funktionærene der lænser dem for penge, eller de firmaer, der gerne vil købe dem for en slik) er et andet af de store politiske stridspunkter i det privatiseringsramte Nicaragua.
I Nicaragua er el og telekommunikation privatiseret (staten sidder altså kun på nogle regulerende funktioner) mens vand og socialforsikring stadig er i offentlig eje. Socialforsikringen (INSS) er pt den vigtigste brik i denne del af spillet, i det mindste for dem, der tænker i at tjene penge. Alle ansatte i den formelle sektor får trukket et bidrag til socialforsikring i deres lønseddel, og får ret til at få dækket visse sundhedsudgifter, samt invalide- og alderdomspension. Tilbuddet er ret ligegyldigt for middelklassen, men for folk med en arbejderløn kan forsikringen være et vigtigt tilskud i tilfælde af sygdom eller invaliditet. Det drejer sig ikke som en særlig stor del af landets arbejdsstyrke, men alligevel nogle hundretudsinde, herunder de ansatte i maquila-fabrikkerne samt de offentligt ansatte.
Også omkring de offentlige ydelser har regeringen spillet fallit og dermed banet vejen for at modstanderne tog initiativet. Overfor stigningen i oliepriserne og dermed af priserne på offentlig transport, el og vand, med strøm- og vandafbrydelser og månedlange gadekampe i Managua som følge, har holdningen været: lad markedet løse disse problemer mellem udbud og efterspørgsel, det er det, det er til for.
Hvad var magtspillet (jan 05)
Grundlovsreformen blev aftalt af Daniel Ortega (Sandinistpartiet FSLN) og Arnoldo Aleman (det liberale parti PLC, pt idømt 20 års fængsel for korruption mens han var præsident). Tilsammen sad de på mere end to tredjedele af parlamentets pladser, nok til at ændre grundloven.
Ortega førte forslaget frem på et principgrundlag om at svække landets stærke præsidentstyre, og give parlamentet og dermed folket mere magt. Men mange regner med at det var et taktisk spil, en af manøvrene op til præsidentvalget i november 2006.
Grundlovsreformen var en fortsættelse af den allerede fremskredne magtdeling mellem PLC og FSLN udenom regeringen, kaldet ”pagten”. Dette er to aftaler (1998, 2001) hvor parlamentets to største partier blandt andet har delt udnævnelser til højesteret, valgrådet og rigsrevisionen mellem sig. Grundlovsreformen fører denne ”en til mig, en til dig” partistyring af staten ud i flere institutioner.
Denne konsolidering af en ”to-partistat”, hvor magten reelt deles mellem to partier uden den store indflydelse fra den folkevalget præsident, afspejlede Daniel Ortegas analyse af, hvor hans fordel lå i en situation:
- hvor FSLN aldrig ville få flertal til at vælge en præsident, sålænge Daniel Ortega er dets formand (de har ikke fået under 30% eller over 40% siden 1990).
- hvor FSLN sammen med PLC har et sikkert parlamentarisk flertal,
- og hvor FSLN gennem sin kontrol med retsvæsenet har et trumfkort i enhver magtdeling med PLC, sålænge den fængselsdømte og frihedshungrende Aleman stadig er PLCs formand: løftet om benådning kan aftvinge mange indrømmelser.
Hvad skete der så (okt 05)?
Præsident Bolaños bekæmpede grundlovsreformen ved hjælp af maksimal forhaling, ved at erklære reformene for grundlovsstridige, ved at indhente støtte fra ”det internationale donorsamfund”, ved at få den mellemamerikanske højestert til at dømme imod grundlovsreformen (hvilket den formodentlig ikke har kompetence til), og ved at true med militærkup (uden at nogen kunne tiltro denne åbenlyst uduelige politiker evne eller indflydelse nok i hæren til at tage denne trussel alvorligt).
USA greb også ind ved at erklære, at USA aldrig ville acceptere en sandinist som chef for det nye ejendomsinstitut. FSLN og PLC begyndte at snakke om at vælte Bolaños før tiden.
Efter 10 måneders fejde, hvor landet således reelt arbejdede udfra 2 grundlove, hvor store dele af statsapparatet var lammet fordi ingen vidste hvem de arbejdede for, og hvor de store internationale donorer til sidst truede alvorligt med at afbryde deres udbetalinger, trådte Daniel Ortega ind og ”reddede nationen” ved at tilbyde borgfred med Bolaños.
Som led i denne borgfred eller ”minipagt” undlod FSLN den 12. oktober 2005 at stemme imod frihandelsaftalen CAFTA, hvis ikrafttræden på dette tidspunkt var den eneste fodnote til landets historie, som Bolaños endnu håbede at vride ud af sin regeringstid. Og den 19. oktober vedtog parlamentet en ”rammelov”, som FSLN havde fremsat, som udskød iværksættelsen af grundlovsreformerne til den 20. januar 2007, altså efter at en ny regering rådte til.
Hvad sagde folk (okt 05)?
”Hvis der nogensinde har været en pagt, er den død nu”, sagde Ortega. Bolaños var lykkelig fordi han fik lov til at afslutte sin embedsperiode. Aleman var sur, fordi Ortega havde skiftet hest.
En del lovkyndige var bekymrede, fordi en helt almindelig lov med helt almindeligt flertal havde ændret en vedtagen grundlovsreform. På den danske ambassade var funktionærene lykkelige, fordi udskydelsen af grundlovsproblemet gav dem mulighed for at få brugt årets Danida budget, der ellers var lige så lammet som statsapparatet havde været.
Blandt de love, som ”rammeloven” udsatte til 2007 var en ny lov om socialforsikring, som var helt uafhængig af grundlovsreformen, men som kunne komplicere forhandlingerne om privatisering af INSS, og som Daniel måske gav Bolaños som en lille ekstra gave, så han havde noget at prale af overfor sine arbejdsgivervenner.
Den nye socialforsikringslov indeholdt forbedringer for arbejderne, og var blevet forhandlet på plads gennem seje treparts-forhandlinger, og den ellers totalt partiloyale fagbevægelse i maquila-industrien, MSLM, protesterede faktisk mod, at denne lov ikke fik lov at træde i kraft.
I Matagalpa havde bønder fra UNAG og ATC samt studerende fra UNAN-Matagalpa nogle måneder forinden været igennem flere dages knippelsuppe for at forsvare det nye ejendomsinstitut, samt buspriserne og et krav om flere lån til bondesektoren. Men deres loyalitet overfor partiet holdt fint og man hørte ikke et kvæk.
Den lille radikale universitets-venstrefløj i Managua, i bevægelsen omrking ”En anden verden er mulig”, havde en kort overgang mærket partisympati i kampen mod CAFTA, men FSLNs modstand mod aftalen har altid været halvhjertet, og det var nok ingen stor overraskelse at stå alene igen den 13. oktober. Det eneste synlige resultat af FSLNs indsats på dette område var bannerne i Managuas gader med FSLNs opfordringer til folket om kamp mod CAFTA. De nåede at komme op kun få dage inden partiet selv opgav sin modstand, og hang stadig flere uger efter.
Hvad var dette så for et spil (okt 05)?
Hvordan forklarede sandinister FSLNs svigt af de folkelige interesser, sådan som FSLN selv definerede dem: modstanden mod CAFTA, kampen for at demokratisere staten, kampen for at løse ejendomsproblemet og lade landets bønder dyrke deres jorde i fred?
- Fordi landets stabilitet nu reelt var i fare.
- Fordi USA nægtede at vige i sin modstand mod ejendomsinstituttet.
- Fordi der var fare for, at sagen om CAFTA, og det kraftige amerikanske pres for at få denne handelsaftale vedtaget, kunne bringe PLC og Bolaños på talefod igen, hvilket ville isolere FSLN.
Derfor måtte Daniel som landets eneste ansvarlige statsmand tage et initiativ for landets og partiets vel.
Mere kyniske betragtere kan i bakspejlet finde en forklaring i det, at i oktober 05 kunne Daniel se konturen for det kommende valg tegne sig, og han her besluttede at han faktisk kunne vinde valget. Betingelsen for sejr var, at splittelsen i den borgerlige lejr (mellem Alemans PLC og Bolaños-regeringens kandidat Montealegre og dennes parti ALN) skulle fortsætte, og for at sikre splittelsen måtte måtte Daniel Ortega ikke bare sikre Alemans fortsatte indflydelse i PLC, men også Bolaños-regeringens politiske overlevelse frem til valget.
Og for Daniel var dette vigtigere end CAFTA, vigtigere end sine hidtidige aftaler med Arnoldo Aleman, og vigtigere end bøndernes jord.
Måske er begge forklaringer sande, på hver sin måde.
Hvad sker der nu (jan 07)?
Den 5. november 2006 vandt Daniel Ortega så som beregnet præsidentvalget overfor en splittet opposition og med kun 38% af stemmerne. Den 10. januar trådte han ind i sit embede. Og den 20. skulle en stor del af den nye præsidents magt så overgå til parlamentet.
Kort efter valget sagde Daniel Ortega at han stod ved grundlovsreformerne, men det har han åbenbart fortrudt. I løbet af december 2006 ændrede meldingerne sig, og den 20., januar vedtog parlamentet, med stemmerne fra begge de borgerlige partier PLC og ALN samt sandinisterne, at udskyde reformerne endnu et år, til 20. januar 2008.
ALN, som den forrige regerings arvtager, har hele tiden ment at grundlovsreformen skulle stoppes. PLC, som stadig er fornærmet, nægtede til det sidste at stemme for udsættelsen, men lod sig til sidst overtale af et løfte om, at den liberale direktør for det statslige elselskab for låv til at beholde sit job (ifølge avisen La Prensa).
Hvad er spillet så nu (jan 07)
Bag denne nye udskydelse ligger dels,
- at Daniel Ortega åbenbart endnu ikke tør udfordre nordamerikanerne igen på ejendomsområdet,
- at Daniel Ortega ikke længere har samme interesse i at begrænse præsidentens magt (så vidt de demokratiske principper!)
- og at det politiske spil nu er ved at varme op til en større grundlovoverhaling i løbet af det kommende år, hvor de vedtagne en reformer vil blive brikker i en ny runde af forhandlinger mellem ALN, PLC og FSLN.
Her vil ALN prøve at svække pagtens instititutioner ved at nedsætte antallet af højesteretsdommere, rigsrevisorer, valgrådsdommere, parlamentsmedlemmer etc. Pagten bliver smurt gennem de gode ansættelser, som man giver hinanden – jfr den førnævnte el-direktør -, og selve antallet af højtlønnede politiske udnævnelselser i staten er derfor en vigtig brik i spillet.
PLC vil stadig prøve at forhandle sig til frifindelse af Arnoldo Aleman og til en sikring af partiets magtkvoter i en situation, hvor det ikke kan tillade sig at stole på at kunne komme tilbage til regeringsmagten.
Og FSLN vil gerne have lov til at genvælge præsidenten (en siddende præsident kan pt ikke stille op til præsidentvalg). Samtidig har Daniel sikkert brug for en frist til at analysere den nye sitation og se, om ham tror på, at han kan holde de borgerlige splittede helt frem til næste valg, eller om han hellere skal udnytte sin præsidentperiode til at forberede sig på endnu en tid udenfor regeringen, dvs forberede en fornyelse af pagtens magtdeling.
Hvad betyder alt det her for os i MAK? (2005-6)
Disse sidste to års politiske strid om magtfordelingen i staten har betydet en hel del for Mellemamerika Komiteen og vores samarbejdspartnere:
Jodlegaliseringsarbejdet i vores projekt i Jinotega stod stille næsten et helt et helt år, fordi ingen i finansminsieteriets jordkontor turde underskrive et skøde, mens regeringen, sandinisterne og USA sloges om hvilken grundlov var den gældende. Det kan have kostet op imod 1,000 bondefamilier i UNAG, ATC og FUNDEX i Jinotega muligheden for at få papir på deres jord gennem vores projekt.
En ny, god, socialforskringslov er blevet udskudt i nu to år, og vil måske aldrig træde i kraft, til skade for bl.a. de ca. 600 nicaraguanske maquilarbejdere, som pt deltager i Maquilaprojektet i Nicaragua (foruden selvfølgelig flere hundrede tusinder andre arbejdere).
Begge disse loves fremtid er stadig usikker, og dermed er den eksisterende sagsbehandling også usikker, for hvilken funktionær tør tage en beslutning, som måske bliver anset for ulovlig om et år, når politikerne måske og måske ikke finder ud af at blive enige?
I mellemtiden satser vores samarbejdspartnere på at smøre sig igennem, ved gennem deres partiforbindelser at få placeret venner på de afgørende poster i sagsbehandlingen, og ad den vej sikre en smidig sagsbehandling selv om lovgrundlaget stadig er usikkert.
Og noget helt andet (2005-7)
Helt ved siden af grundlovsreformen blev der i 2005 også vedtaget en ny kooperativlov. Kooperativ er det nicaraguanske ord for et et andelsselskab, og dækker bredt over landbrugskooperativer, fiskerkooperativer, fabrikskooperativer, taxa- og buskooperativer, sparekasser og brugsbutikker.
Loven var forhandlet igennem lang tid mellem kooperativbevægelsen og regeringen og anses af dele af kooperativbevægelsen, f.eks. vores samarbejdspartnere i Matagalpa, som er væsentligt fremskridt, fordi den mere præcist afspejler kooperativernes funktioner som forretninger, og fordi kooperativtanken institutionaliseres som noget, den nicaraguanske stat satser på at fremme.
Andre dele af kooperativbevægelsen, f.eks. vores samarbejdspartnere i Jinotega, mener at loven har besværliggjort deres arbejde. De måtte gøre et uge-kursus i kooperativloven om i flere snese kooperativer, hvilket kostede flere måneders arbejde. Og på den mere principielle side har mange af kooperativerne i Jinotega ikke bare en forretningsfunktion, men også en social funktion, som den nye lov ikke tager højde for, og det kan true disse kooperativers fremtidige bæredygtighed.
I denne lov bliver der oprettet et nyt kooperativ-institut, som overtager Arbejdsministeriets regulering af kooperativsektoren. Bolaños-regeringen kæmpede imod dele af denne lov, og den er blevet blandet ind i de politiske kabaler omkring grundlovsreformerne, fordi den således flytter magt fra en minister til et nyt institut, som skal drives af en bestyrelse, hvor også kooperativbevægelsen har pladser. Derfor er instituttet aldrig blevet oprettet og den nye lov bliver stadig forvaltet i Arbejdsministeriet.
De ansatte i Arbejdsministeriet har dog åbenbart aldrig fået et kursus i den nye lov, og intet tyder på, at der nogensinde er udarbejdet nye interne administrative retningslinjer, enten fordi regeringen er ligeglad, eller fordi det var meningen at institituttet skulle oprettes, eller fordi regeringen aktivt er imod kooperativbevægelsen.
Under alle omstændigheder har det skadet sagsbehandlingen af over 50 kooperativer i Jinotega, hvis formelle stiftelse (og dermed mulighed for f.eks. at drive forretning) stadig er afhængig af en godkendelse i ministeriet, som endnu ikke er kommet.
Det store perspektiv
For den folkelige kamp i Nicaraua rejser grundslovsstriden og Daniel Ortegas håndtering af de folkelige interesser i denne strid en række strategiske spørgsmål:
- Om hvor højt Daniel Ortega og det parti, han leder, prioriterer langsigtede folkelige interesser i forhold til personlige interesser og øjeblikkelige muligheder i magtspillet i Managua.
- Om Daniel Ortega ser den kommende regeringstid som en chance for forankre de folkelige bevægelser, der har overlevet 16 års liberal vinter, som uundværlige deltagere i landets udvikling, eller om perioden snarere vil blive brugt til at forankre Daniel Ortegas, hans venners og hans families, magtposition i Nicaragua i det kommende årti.
- I begge tilfælde: Om i hvor høj grad de folkelige bevægelser kan gøre gældende overfor Daniel Ortega, at den sidstnævnte prioritering afhænger af den første.
